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八成省份下调经济增速目标:2022年各省市政府工作报告大盘点

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发布时间:2022-01-25 浏览量:1089

概要

  八成省份目标下调,压力堪比2015。从2021年各省目标完成情况看,29个省份中有23个省份完成GDP增速目标,达标情况远好于往年水平,而以往每年未达地区经济增速目标的省份数量并不算少。从全国看,经济增速未达标的年份比较少见。从2022年各省的经济增速目标来看,29个省份中有24个省份下调经济增长目标,占比超过80%,目标下调程度堪比2015年,经济面临的压力可见一斑。为什么在去年多数省份超额完成目标的情况下,今年还会见到增速目标的大范围下调呢?首先,疫情造成的低基数使得去年目标完成相对容易。而随着这一影响的消退,今年经济增速目标完成的难度有所上升。其次,经济增速目标下调成为趋势。随着我国经济潜在增速的下降,设置过高的经济增速目标既违背规律,又无必要。最后,增速目标的设置要考虑到预期的合理引导。我国经济发展面临“需求收缩、供给冲击、预期转弱”三重压力,而多个省份对目标设置的解释中也提到了有助于引导预期。我们认为,全国经济增长目标的设定也会对此有所考量,5%-5.5%的增速区间较为适宜。

  财政收入乐观,居民收入谨慎。其他目标的设置如何呢?投资目标:明确增速目标的省份有所增多,调升调降省份数量旗鼓相当,幅度也相差不大。财政收入目标设定较为乐观,上调省份数量不少,或将制约财政政策的积极力度。居民收入增速目标设定上则显得较为谨慎,今年有更多的省份明确了城镇和农村居民收入增速的目标,但明显低于2019年以来的目标水平。各省今年除了常见目标的设定之外,还有部分省份设定了较为特色化的经济目标,切合经济高质量发展的方向,涉及研发强度、环保、劳动效率等。

  地方经济工作的六大焦点。一是扩大有效投资。“有效”意味着资金运用更加精准,注重经济和社会效益的发挥;方向上以重大工程为依托,集中在基础设施建设。二是创新驱动和产业升级。创新驱动主要集中于搭建创新平台、扶持创新主体和营造创新生态三个方面。产业发展则围绕数字经济、现代服务业、先进制造业和绿色产业这四个方向布局。三是房地产领域亮点在于保障房建设和城市更新。各省今年的政府工作报告对于地产调控措施的着墨较少,而着力点转为对于居民住房问题的解决。一方面,保障房建设或将发力,据我们估计,将拉动地产投资增速近2个百分点。另一方面,城市更新行动也将有所推进,通过试点城市来打造样板。四是民生保障将就业问题放在首位。在疫情干扰并未完全消除、经济增长速度趋缓的背景下,今年就业压力或仍不容小觑。促就业主要从抓好重点群体就业、注重职业技能培训和支持新就业形态发展三方面着手。五是国企改革行动收官。各省政策聚焦于突出改革头雁效应、加快重组完成资本优化布局和提升监管压实经营责任三大方向。六是稳妥有序推进双碳。21年各地僵化执行“双碳”政策产生了如能源短缺和大宗商品价格攀升等副作用。今年,从各地部署看,一方面,能耗目标有所淡化,另一方面,“双碳”工作推进更加强调“有序”、“稳妥”。

  八成省份目标下调,压力堪比2015

  多数省份完成去年增长目标。截至1月23日,从已召开两会的29个省份披露的数据来看,2021年有23个省份完成GDP增速目标,其中20省超额完成目标,有3省增长与目标增速持平。而有6省未达目标,去年未达目标的省份集中于中西部,且多数在21年受到疫情的严重扰动,其中河南省除了遭受两轮疫情冲击外,罕见洪涝灾害对经济也造成严重拖累。

  达标情况远超往年。事实上,对比以往各省GDP增速目标完成情况,如此高比例的达标比较少见。在2013年-2019年,未完成目标的情况在每年并不是少数,最少的一年也有9个省份,比例接近三分之一。其中2016年的情况与今年较为类似,但2016年各省超额完成GDP增速目标均在1个百分点以内,而21年有多达11个省份实际GDP增速超过目标增速1个百分点以上,有的甚至超过2个百分点。

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  全国经济增速未达标年份少见。虽然每年未达地区经济增速目标的省份数量并不算少,但如果从全国来看,经济增速未达标的年份比较少见。从1994年以来,严格来说,仅有1998年和2014年两年经济增长未达政府工作报告中所提出的目标增速。而差距也均未超过0.2个百分点。此外,2015年初步核算下的GDP增速未达目标,但修正后略高出当年的增速目标,而2019年GDP增速持平于目标增速的区间下沿。

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  八成省份下调目标。从2022年各省的经济增速目标来看,29个省份中有24个省份下调经济增长目标,占比超过80%,有5个省份与去年增速目标持平,目前并无省份上调目标。从目前各省今年的增速目标确立情况上来看,目标下调程度堪比2015年,并要高出2019年水平,经济面临的压力可见一斑。

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  为什么在去年多数省份超额完成目标的情况下,今年还会见到增速目标的大范围下调呢?

  首先,疫情造成的低基数使得去年目标完成相对容易。从全国层面看,2020年受一季度GDP增速大幅负增影响,全年GDP实际增速显著低于过去5年的平均值。21年初步核算GDP同比增速为8.1%,但同比19年的两年平均值为5.1%,其实要低于21年的目标增速。从地方层面来看,目前29个省份中有18个公布了21年GDP不变价两年平均增速,多数省份的两年平均增速未达21年的目标值,甚至相差非常大,仅重庆和江苏两年平均增速达目标值。因此,增速目标的完成建立在低基数效应的基础之上,而随着这一影响的消退,今年经济增速目标完成的难度有所上升。

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  其次,经济增速目标下调成为趋势。2013年以来中国经济进入“新常态”,每年各省经济增速目标上调所占的比例有所减少,即使是有低基数的2021年,上调比例也不足一半。随着我国经济潜在增速的下降,设置过高的经济增速目标既违背规律,又无必要,因此,各省下调经济增长目标成为趋势。

  最后,增速目标的设置要考虑到预期的合理引导。去年底中央经济工作会议提到,我国经济发展面临“需求收缩、供给冲击、预期转弱”三重压力。而从PMI和BCI指数等指标的变化趋势上,也能够看出经济主体预期转弱的情况。政府所设定的经济增长目标,一定程度上是市场主体预期形成的基础,而过高的目标事实上加剧了经济主体负担,不利于信心的提振,因此,目标设定应考虑到预期的合理引导,这也是各省纷纷调降增速目标的重要原因之一。我们认为,全国经济增长目标的设定也会对此有所考量,5%-5.5%的增速区间较为适宜。

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  财政收入乐观,居民收入谨慎

  投资目标更为明确,调升调降旗鼓相当。从固定资产投资增速目标的设定上,今年体现出两个特点:一是明确增速目标的省份有所增多。目前来看,今年共有5省在去年未提及增速目标的情况之下,重新设立固定资产投资增速的目标,超过了2013年以来各年新设投资目标省份的数量,未提投资增速目标省份数量占比也创下2019年以来的新低;二是调升调降省份数量旗鼓相当,幅度也相差不大。比如河南基于灾后恢复重建需求,全年投资增速目标较前一年上调4个百分点,而广西则较去年增速目标下调5个百分点。

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  财政收入目标乐观,上调省份数量不少。与经济增速目标普遍下调的情况有所不同,在财政收入增速上,不少省份仍显得乐观,增速目标上调的省份居多,延续了2021年以来的情况。2019-2020年,由于大规模减税政策的实施叠加疫情冲击,各省财政收入增速目标普遍调降,其中2019年竟无一省上调财政收入增速目标。不过,2021年有11省上调了财政收入增速目标,占比超过30%,而2022年目标设定上与此类似,目前有约38%的省份财政收入增速目标有所调升,这或将制约财政政策的积极力度。

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  居民收入多省下调,目标设定较为谨慎。相比于各省对于财政收入的乐观,在居民收入增速目标设定上则显得较为谨慎。虽然相比于2021年,今年有更多的省份明确了城镇和农村居民收入增速的目标,但明显低于2019年以来的目标水平。今年仅有3省上调了居民收入增速的目标,上调省份数量只有去年的一半,但却有8省下调了增速目标。而且,即便考虑到今年重新提及居民收入增速目标的省份,其增速水平多数也持平或低于2019年和2020年目标。

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  特色化目标设定,彰显高质量方向。各省今年除了常见目标的设定之外,还有部分省份设定了较为特色化的经济目标,切合经济高质量发展的方向,主要有以下三个方面:一是对于研发强度的设定,比如河南省明确全年研发经费投入强度在1.96%以上,浙江省也提出研发投入强度达到3%;二是对于环保方面的要求,比如河北省特别提到PM2.5平均浓度下降5%以上;三是对于劳动效率的注重,比如河南省强调全员劳动生产率增长7%以上。

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  地方经济工作的六大焦点

  各省在政府工作报告中均列示了全年经济社会工作的主要任务。我们总结发现,稳增长被放在了突出位置,而切合经济高质量发展方向的创新驱动和产业升级也着墨甚多。此外,房地产、民生就业、国企改革和“双碳”等社会关心的热点话题也占据了不小的篇幅。

  首先,在经济增长下行压力不减、多数省份下调增速目标的背景下,各省在今年主要工作中把稳增长放在了突出位置。如河南、重庆和湖北将保持经济稳定运行放在全年各项工作之首,其中重庆市更是强调要“全力以赴稳增长”。

  从各地稳增长的工作部署上来看,多数将扩大有效投资作为重要抓手。一方面,虽然今年从各省投资增速的目标设定上,并未表现出整体上的大幅上升,但“有效”的要求意味着资金运用更加精准,注重经济和社会效益的发挥,并非盲目地“铺摊子、上项目”;另一方面,扩大有效投资以重大工程为依托,方向集中在基础设施建设。“适度超前建设基础设施”的要求使得各地纷纷推进包括交通、水利、能源和新基建等投资项目。如湖北、广西和山西均明确了全年新增5G基站目标,湖北、河南、山西、广西和西藏也确立了机场、铁路和公路等交通运输项目共同推进的局面。此外,部分省市将医疗、教育等民生项目建设也纳入到了扩大有效投资的范畴。

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  其次,经济高质量发展的方向依托于创新驱动和产业升级,这也是各省今年经济工作的重要任务之一。

  在创新驱动方面,部分省市直接将研发投入强度列入全年目标。而从具体的工作部署上来看,主要集中于三个方面的建设:一是搭建创新平台。如河南省提到要“重建重振省科学院,与中原科技城、国家技术转移郑州中心融合发展”,北京市提出要“着力打造世界领先的科技园区”,重庆市提到要“高水平建设西部(重庆)科学城”、“建设金凤实验室和国家应用数学中心,推动国家实验室基地、中科院重庆汽车软件创新研究平台落地”;二是扶持创新主体。虽然政府和高校在基础研究和创新平台搭建方面具备一定的优势,但创新主体仍然在于企业,因此部分省市在全年工作中提到要争取进一步增强企业的创新能力,特别是增加“专精特新”和“小巨人”企业数量;三是营造创新生态。主要聚焦在科技体制改革和创新人才的吸引。如湖北省提到要“推进科技体制改革三年行动,打造政产学研金服用创新创业共同体”,山西省提出要“大力实施新时代人才强省战略”。

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  在产业发展方面,各省市主要围绕着以下四个方向进行布局:

  一是数字经济。《“十四五”数字经济发展规划》中提到,2020年,我国数字经济核心产业增加值占GDP比重达到7.8%,而2025年这一比值预计将达到10%。而数字经济可以分为产业数字化和数字产业化两大部分,产业数字化意味着对现有产业的数字化改造,其规模远大于数字产业化部分,在数字经济高速发展的背景下,不少产业面临着广阔的改造空间。如河南省提出今年“大力推动数字河南建设,力争数字经济增长15%以上”,重庆市明确要“创建中国软件名园、国家网络安全产业园区”,并“打造10个‘5G+工业互联网’试点示范项目”。

  二是现代服务业。制造业转型升级的同时也对服务行业提出了更高要求,需要做好支持配套,而各省也多将现代服务业的发展列入规划和重点任务。如重庆市提到要“促进生产性服务业向专业化和价值链高端延伸、生活性服务业向高品质和多样化升级”,聚焦在金融、物流和旅游等多个方面,广西提到要“实施现代物流服务平台重点工程”和“开展电子商务示范基地培育工作”,做好服务业和制造业的融合试点。

  三是先进制造业。中央经济工作会议指明要提升制造业的核心竞争力,因而多数省份在今年工作中把先进制造业列为重点发展方向,特别是注重产业链、供应链的稳定自主可控。如湖北省提出要“狠抓强链补链延链稳链”,浙江省提到要“强化集群式发展,培育”新星“产业群20个左右,积极创建国家战略性新兴产业集群”。

  四是绿色产业。绿色发展是“五大发展理念”之一,也是推动我国经济结构调整的重要举措,各省在布置今年工作中对此有着进一步的安排和强调。如河南省提到要“做强绿色食品产业”、“壮大新能源车产业”和“发展绿色建材”,西藏提到要“大力发展绿色工业”。

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  第三,在坚持“房住不炒”的政策基调下,保障房建设和城市更新或将成为今年房地产领域的两大亮点。去年底的中央经济会议在重申“房住不炒”的政策要求之外,新增了“促进房地产业良性循环和健康发展”。从各省今年的政府工作报告上来看,对于地产调控措施的着墨较少,而着力点转为对于居民住房问题的解决。此外,部分省市如内蒙古对于“稳妥处置房地产领域风险”也有强调。

  保障房建设或将发力,拉动投资近2个百分点。近期住建部召开全国住房和城乡建设工作会议指出,保障性租赁住房建设是今年的重点任务。住建部明确,以人口净流入的大城市为重点,全年建设筹集保障性租赁住房240万套,这一数量约是2021年的两倍多。而多地在政府工作报告中也公布了全年的保障性租赁住房的筹措目标,其中以上海和北京最为突出。据我们的估算,今年全年保障性租赁住房带来的新增投资额约在2500亿元,将拉动地产投资1.5至2个百分点。

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  城市更新行动推进,试点城市打造样板。去年政府工作报告中提到要实施城市更新行动,完善住房市场体系和住房保障体系,而近期住建部工作会议明确要“稳妥实施城市更新行动”。去年11月住建部公布了第一批包含21个城市的城市更新试点名单,而这在今年各地的政府工作报告中也有所呼应。如渝中和九龙坡两区列入试点名单的重庆市,在今年工作中提到要“持续推进城市更新试点示范项目,新开工改造1277个城镇老旧小区,实施1.5万户棚户区改造”。北京市也提到要“落实城市更新行动计划。有序推进老旧楼宇、老旧厂房等6大类更新项目,完成老楼加装电梯200部以上,支持配合央属产权单位老旧小区改造”,打造城市更新样板。

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  第四,民生保障仍然是各省全年工作的主要关切,其中就业问题被放在首位。在疫情干扰并未完全消除、经济增长速度趋缓的背景下,今年就业压力或仍不容小觑。虽然全国每年的城镇新增就业目标大体上能够超额完成,但从去年这一目标的完成情况来看,超额完成的比例仅有15%左右,创2009年以来新低,或意味着就业形势依然严峻。

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  促就业“三箭齐发”。在具体的促就业方式上,各省措施主要集中在以下三个方面。一是抓好高校毕业生等青年以及退役军人、农民工、残疾人等重点群体就业;二是注重职业技能培训,加强技能人才队伍建设;三是支持新就业形态的发展,特别是注重保障新就业形态从业人员的劳动权益。

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  第五,国企改革行动收官,完成资本调整布局。今年是国企改革三年行动的攻坚之年、收官之年,各省在政府工作报告中也对这一领域的工作做出了部署。在扫尾收官的背景下,各省国企改革工作聚焦于以下三个方面:一是突出改革头雁效应。如西藏提到要“确保总体营业收入、利润总额均增长10%”,山西提到要“推动主要经营指标尽快迈过‘生存线’、达到‘发展线’”;二是加快重组完成资本优化布局。如河南省提到要“加快省管企业战略性重组,在建工、文旅、物流等领域打造一批旗舰劲旅”;三是提升监管压实经营责任。如山西提到要“坚持业绩考核、奖罚分明,健全以效益为中心的考核体系”,重庆市提到要“深化经营性国有资产集中统一监管,运用智能化手段提升国资监管效能”。

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  最后,能耗目标有所淡化,稳妥有序推进双碳。2021年“碳达峰碳中和”首次被写入政府工作报告,这也是去年全年政府工作的焦点所在,但部分地区过于僵化的政策执行也产生了如能源短缺和大宗商品价格攀升等副作用。去年底中央经济工作会议明确要“正确认识和把握碳达峰碳中和”、“不可能毕其功于一役”、“能耗‘双控’向碳排放总量和强度‘双控’转变”。从今年各地政府工作报告中的部署来看,一方面,能耗目标有所淡化。不少省市不再将单位GDP能耗下降具体化,而表述为“完成国家下达目标”或“在十四五规划期内统筹考虑”;另一方面,“双碳”工作推进更加强调“有序”、“稳妥”,如浙江省提出“坚决避免‘一刀切’、运动式‘减碳’”。

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  风险提示:政策变动,经济恢复不及预期。

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